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让21世纪成为一个安全少灾的世界，是联合国“国际减灾战略”的主题词，对于重灾大国的中国还需付出一系列艰苦的努力，目的在于从根本上提高全民族防灾减灾意识及国家总体减灾应急能力。在挥别20世纪走上新世纪之路时，作为科技工作者我们有责任竭其所能，将科学思考导入正确的方向。畅想中共十五届五中全会“十五规划建议”及中国西部发展战略，我特别感到需要从科学视角上对未来中国社会经济发展战略规划作一点建言：“十五”规划及西部大开发建设必须充分考虑到避利避害的防灾减灾主题，模糊此，我们的国家会在未来突发灾害及灾变面前处于无准备的危机境地。
诚然，当新世纪的曙光就要照到华夏大地之时，2000年12月25日晚21时35分左右，在洛阳市东都商厦发生特大火灾，309条生命演绎世纪末的绝唱。面对突发的灾难新闻，面对2000年世纪之末不断增加的各类特重大事故，作为一名减灾科技工作者我以为应作深度反思，为什么江总书记“隐患险于明火，防范胜于救灾，责任重于泰山”的一系列重要指示不能作到根本落实呢？为什么2000年11月国务院对1999年“12.24”特大沉船事故责任的处理未从深层次产生作用呢？面对不止的大灾难，仅仅就事故论事故效果一定有效吗？这成为越来越严重的管理及决策问题。作为每一个有点良知的人，面对那冥冥中走向人生尽头的309条生命，仅仅是查清事故原因就罢休？过去中国安全减灾科技界已在事故处理及分析上做出过一系列成就，问题不在是技术层面，更不是科技工作者的责任，而在于管理层，在于我们是不是真正树立了“责任重于泰山”的意识及文化素质。面对不止的事故及灾害，面对一次次触动全国人民心灵的创伤，我以为治本的对策是应建立国家级综合减灾管理机制，但要使之科学运行，必须建立起国家安全减灾基本法及其体系，为此本文重点研究了规划战略问题，并提出如下建议思考：
一、 国家“十五”规划中应特别关注防灾减灾规划战略问题
早在2000年10月11日联合国秘书长安南在为“国际减灾日”发表的文告中强调“我们的世界比以往任何时候都更容易受到灾害的伤害，作为一个国际社会，我们相当被动。政府当局要取得对减轻民众对灾变危害的承诺。”正因为此，作为任何国度的基本国情包含灾害与人为灾害，面对国际社会及21世纪联合国“国际减灾战略”的新要求，必须应将防灾减灾的大安全观视为社会经济可持续发展的要意。也就是说国家“十五”规划等战略中必须明确包含防灾减灾内容，不能简单地用环保生态计划代之；同时要在尚不普及的安全防灾界宣传并确立一种“防灾减灾全国化”的概念，以此来推动新世纪各级政策防灾减灾安全意识及行动的到位。
虽然过去中国政府已制定了《中国21世纪议程》及《中国减灾规划》的两部纲领性文件，但面对21世纪全球化及其全国化防灾减灾的主题及新变化，我认为在落实中尤其应考虑增加新内容。如国家适时地在“十五”规划及西部大开发规划中纳入防灾减灾内容，切不可简单地含在生态环境建设之中，因为那会淡化防灾目标，并模糊防灾与环境发展之界线；再如21世纪要特别突出综合减灾思想，并增加应急预案计划内容，使自然巨灾、重特大事故、环境灾害等问题都有相应对策，其中尤应突出城市化灾害的综合研究，完善安全减灾科学技术学科体系建设目标等全局性大计。如应站在中国可持续发展的高度去关注并确立中国当今重点灾情。应在全国关注地质地貌灾害、气象灾害、农业及粮食安全，生物生态环境等灾变的同时，关注综合承灾体的“新灾害源”如城市灾害。对于城市灾害，无论是大气水圈灾害、地震与地质灾害，只要它集中在城市就难界定其单一属性。城市灾害链发生，往往火灾、水灾、重特大事故、化学泄露、中毒事件等同时出现并相互作用。因此中国21世纪的国家战略应瞄准综合性灾害，尤其应加大城市灾害、人为事故等新灾种的研究。
二、
新世纪要宣传安全减灾是与环保同样重要的科学观
就战略规划而言，从20世纪90年代初制定的《中国21世纪议程》到西部大开发的战略重点和中共中央十五届五中全会“十五”规划建议，都有明确的篇幅在论述生态环境建设问题，而对于防灾减灾这关系国计民生的应急战略却涉及不多。从学科门类上讲，环境科学是一门综合性很强的科学，它在客观上研究人类同环境之间的相互作用，相互促进、相互制约的对立统一关系，提示社会经济发展和环境保护协调发展的基本规律；在微观上研究环境中的物质，尤其是人类活动排放的污染物的全部运动规律，并探讨它对生命的影响及其作用机理等。可见，环境科学的主要任务是研究环境结构，提示人与自然的规律，探索人类活动引起的环境质量变化，开发环境保护工程技术等。而安全减灾科学是研究人的身心免受外界因素的安全状态及保障条件的本质及其变化规律的学问，换言之，它是研究消除或控制危害因素和转化条件的理论和技术即解决的方法及途径，研究安全的本质及其运动规律，建立起安全、防灾、逢护的人机规范及保障自身安康的思想方法及知识体系。无论是自然灾害，还是人为灾害研究它们从本质上都隶属于安全减灾科学技术范畴。
1993年7月1日国家批准的学科分类与代码中，将安全科学技术（含灾害学及其部分分支学科）正式列为一级学科，作为一大类学科的总称，其学科体系及主要内容有：基础理论灾害学；应用灾害学；分类灾害学等。很显然，环境科学与安全减灾科学的主要不同点表现在：前者从长时间惯性出发，主要研究渐变规律，适合中长期规划战略；而灾害及事故问题，多为小时间惯性参数，主要以突变规律为特征；另一方面环境科学的大量危害是隐性的，而灾害问题的风险及危机是显现的。因此，它们二者是有相互独立存在之必要完全可予以界定清楚的两大门类。从火灾事故与环境公害的关系看，大量灾例证明，现代火灾人为诱因已上升到70%，火灾属于典型的灾害事件，而大量的环境问题虽也给人类以危害，造成人员及财产的损失，但由于其破坏机制是慢性的，往往人们不愿将灾害与环境问题统一起来考虑。可事实上，环保与消防已成为21世纪全球关注的重点，它与百姓的关系也愈来愈密切。与此同时，人们还惊奇的发现，它们之间有着密切的联系：一方面火灾发生致使资源减少，环境遭到破坏；另一方面，环境的恶化，也能增加火灾的发生频率。为此，就要求人们必须用综合减灾的思想与方法来对待。
环境科学与安全减灾科学都是作为自然科学、社会科学和技术科学交叉的综合性科学，它的科学共同体包括上述科学的所有学科和学者，其跨学科研究的共同特点是（1）围绕统一范示或某一分支学科，展开共同研究；（2）参与研究共同体的学者之合作研究
，绝非简单之拼盘，具有优势互补之作用；（3）此种跨学科研究重在解决社会经济可持续发展中的大事
;（4）之所以强调两个学科的相关性旨在分析它们都在倡导并遵守综合性及交叉性。
如果说环境保护源于20世纪70年代的全球浪潮，那么以事故机理及防御对策为基础的灾害研究可追溯到19世纪末期。但笔者认为，20世纪尤其是第二次世界大战可靠性工程之发展为防事故机理的安全科学注入活力，美国、德国、加拿大、日本等国的事故控制技术在60年代前也已相当发达，问题是我国安全、减灾研究起步并不晚，成果也不少，在一系列高科技领域实现着高可靠性及零故降率，但由于自身宣传及普及不够，不仅仅公众乃至相当一部分工程技术人员也对防灾减灾内容知之甚少。不能不承认，作为一门综合性学科，作为一种综合性区域控制技术的专门研究几乎从未开展。
三、 国家应建立防御大灾的应急管理机制
2000年12月16日系1920年宁夏海原8.5级大地震“国难日”的80周年纪念，借此时机再忆灾事不仅会引发一系列感触及深度的减灾思考，更重要的是建议国家应充分关注21世纪初期的自然巨灾与事故。这里界定的大灾是指对人民生命财产造成特别巨大损失，对区域或全国社会经济产生严重影响的自然灾害事件。
它的基本特点是：灾害活动规模或强度巨大，或者持续时间漫长，大大超过现有防灾工程的防御能力，因此受灾面积达一省或几省以至十几个省（市、自治区）的上百个县（市），受灾人口达几千万或一亿以上，死亡上千人或数万人，倒塌房屋几百万或上千万间，几百万或上千万人无家可归，发生严重疫病，经济损失百亿元以上；农业生产受到严重破坏，几百万或上千万公顷农物受灾；铁路、公路、桥梁、电站、水库、堤防以及电力、通信、矿山等工程设施大量破坏，成千上万企业停产、半停产、交通中断；资源环境受到严重破坏，甚至江河断流，湖泊干涸；当年以及次年、后年的产值、财政收入、个人收入明显下降；可持续发展能力削弱；激化社会矛盾，甚至造成严重社会混乱。
为此建议： （1）制定大灾防范规划，作好应急预案要在国家及主要大灾重灾区，制定好专门的防灾规划。明确防灾目标、任务、措施，特别应将此纳入国家“十五”规划及西部大开发生态安全规划之中。与此同时，各大灾重灾区要作好应急预案编制准备，它要建立在大灾预测预报及风险评估基础上，以提高综合抗御大灾的综合能力；（2）全方位为防范大灾筹集资金大灾风险防范除坚持国家政府财政拨款制度外，还要按照市场化机制，改革大灾资金投放制度如何建立大灾防范基金等。此外，必须启动保险减灾机制，针对中国现状及未来大灾的特点，实行分区费率等形式的灾害保险基金制度等。（3）国家应尽快建立大灾的紧急救援系统及网络，充实及国家间、地区间互救能力建设。
四、 新世纪建设项目应提高决策可靠性
从决策可靠性讲，国家“十五”规划、中国西部大开发规划等都应包括作逆向思维的最大危险状态风险评估。可行性研究的不可行性将极为有效地为国家大型建设项目寻到可持续发展之路。如中国西部生态环境及灾变问题就直接涉及项目管理决策、规律与经济规律、生态建设与功能建设、生态效益与经济效益等一系列矛盾方面，重在转变观念，变劣势为优势。解决的途径很重要的一点是必须作灾害风险评估，提供项目及计划的防灾减灾意义上的可行性论证。从而使预测、预控、应急控制融为一体，达到公众接受预防为主的科学及文化教育的目的。大家知道，一切在建及拟建项目都要实施可行性分析及论证。但实践中发现，现行的可行性研究有某种误区即认为可行性报告一般都应是可行的，即使许多项目不看技术经济指标，而只关注其政治性，造成项目风险评估成为“摆设”。
过去，无论中部、东部在热衷上项目时，为了快上作“可行性报告”论证的全是有利条件，没有不利因素，结果不少项目一上便成了死项目。如何防止“可行报告”不可行呢？我以为，在确定项目时，除了要搞“可行性”论证，还应该搞“不可行性”分析。将“可行性”与“不可行性”必须作比较权衡利弊，然后决定项目该上马还是下马，这其实是一种“逆向思维”。如目前媒体炒作很强的“西部旅游”项目开发就必须逐一作“可行性”论证。西部确有丰富的鲜为人知的旅游资源，有特色的、有民族性的，但与市场效益相比，环境生态安全及保护必须第一，只重短期“快富”效益的旅游开发前景堪忧。可以设想，按目前西部状况，不加入环保及减灾部门综合评价及规划后的“西部风情”旅游项目，那些与人类久违了的西部地区很难承受住旅游大军的冲击波。
五、
中国西部生态建设，科技减灾产业化模式为先
在市场经济条件下政府、国家应起的作用是强化综合减灾管理及体制建设，对防灾减为尤其是备灾物品及资金仅仅能作到适量投入，否则一谓强调单纯由国家财力投入，对于重灾大国是难以负担的。笔者认为：科技减灾在西部中的作用，一是最大限度地普及并教育西部的公众树立生态环境及防灾自护意识，一切开发行动按章办事，不允许任何破坏性“建设”行为；二是树立西部减灾防灾生态经济学的思路，从经济规律与自然规律的结合处入手，研究减灾与经济的结合点，如何靠科学减灾，变治灾为创益，变劣势为优势，只有这样分析才会发现西部的优势往往是东部没有的，走上一条可持续发展的科技减灾致富之路；三是进一步启动保险减灾的作用，针对西部灾害风险评估，有目的地选择重点区划进行生态建设，靠保险的经济规律去带动西部经济能力及综合实力的提高。
研究表明，减灾产业化的核心是如何落实科技减灾，并将减灾成果转化为生产力。但现状是我们虽有分门别类的若干种不同层次、不同灾种的安全防灾产品及护品，尤以劳保用品及消防产品作为完善。国内更大的差距是国家各层面对公众小康安全的需求不强烈，“消费”安全减灾产品的心态尚未列入正常开支计划中。我建议，从现实入手，科技减灾在西部生态环境建设中起作用的关键，不仅仅是推出一系列实用且适用技术，还在于结合不同地区的灾害区划分析选择适宜的科技产业。
六、 新世纪的城市化发展更应关注灾变趋势
中国城市化的安全减灾形势不容乐观，与发达国家的城市化相比差距明显，中国城市化发展尚在低水平中徘徊。从营造可持续发展的现代化大都市条件出发，我们认为不能仅仅呼唤城市地绿、天蓝、路畅、河清这些表观现象，而要建立现代城市的综合灾情观，即不仅关注自然灾害，也要加倍关注人为灾害增长的态势。从灾害未来学视角看21世纪阻碍大城市发展的“十大”灾害是：（1）地震；（2）气象灾害；（3）水荒灾害；（4）暴雨洪灾；（5）环境公害；（6）地质灾害；（7）火灾与爆炸；（8）城市工业与高新技术致灾；（9）城市生命线系统事故；（10）城市立体交通事故（道路、地铁、航空、航运）等。
具体建议： 其1、中国城市化持续的安全减灾局面要向管理要水平。现状中国大城市综合减灾尚存的管理问题是缺乏综合减灾管理体系及必要建制。单一灾种防灾减灾重复建设、管理制度及其管理方式的不健全都是城市防灾减灾管理面对的问题。为此各级政府进一步关注城市减灾事业，组建具有综合减灾管理职能的城市应急事物管理委员会；其2、中国城市化防灾减灾建设人人有责。提高城市化总体防灾能力，不仅是城市的事，更有赖于全社会的参与和努力。作为城市的管理者要把充分满足用户和消费者的需求作为追求目标，不但要尊公众为“上帝”，还要千方百计的提高对市民的防灾减灾自护教育的自觉性；其3、中国城市化防灾减灾建设呼唤新机制。所谓创新不仅要研究灾害规律本身的事，还要研究灾害规律之外的事，如研究减灾经济发展的新思路；研究如何利用现代高新技术启动中国各城市间防灾减灾信息网建设；研究中国城市防灾减灾产品及产业化发展的思路；研究古都神韵的城市如何保护传统并发展其现代化气息；研究市场经济条件下城市良性循环的城市防灾减灾投入产出新机制等。
七、 新世纪国家减灾呼唤综合减灾立法管理
减灾是复杂的系统工程要良好运转，有序指挥，离不开在综合减灾思想指导下的管理机制。事实证明，任何灾害仅靠一个部门、一个学科是无法达到减轻灾害的目的，需要多学科多部门多领域的合作。发达国家的成功经济证明，综合减灾具有突破性，其效果首选是社会的，其社会价值大于经济意义。为此，建议全国人大和国务院把减灾正式列为我国的一项基本国策，在“十五”规划中有其位，并将它视为各级政府的重要职能之一。
第一、用综合减灾思想指导《灾害基本法》及防灾应急预案的编研。当前最重要的是各地区各部门都应把制定重大灾害的减灾预案列入“十五”规划中，并在实施中不断完善。要高度重视城镇规划中的安全减灾设计和生命线系统的危险源管理、控制、预警和应急救援对策措施的研究。为把减灾工作纳入法制轨道，在现在单一灾种减灾法律法规的基础上，应着手拟订国家的《灾害基本法》及相应的配套法规；近年来无数的企业生产大灾难之所以频发绝大多数与管理失误有关，而管理的失职的责任事故，说到底是没有法制责任，对企业管理者认为只要求他将安全视为第一，没有责、权
、力的约束，所以只能走形式；同样以占全国人口近40%的公众（含中小学生）而言，国家尚没有一个明确部门及法规管理公共安全事物，也是造成非生产事故频发的原因。所以，国家有关部门应将《国家减灾基本法》及其《安全生产法》、《安全生活法》等法律尽快纳入“十五”立法规划中。目前，西部各省区已开始关注《西部开发法》等法律的出台，但恰恰忽略了生态安全与防灾减灾对策落实的法律保障，所以，呼唤从国家到地方、从城市到社区的综合减灾法制管理机制十分必要及迫切。
第2、建立适合中国国情的灾害统计指标体系即一方面必须从灾情分析高度划分灾害类型，建立灾情通报制度，以唤起国人对灾害的警觉；另一方面要通过全球减灾及中外灾害对比研究，预测并把握21世纪的灾害趋向，为此必须由国家及省（市）政府牵头组织编研减灾年鉴。尤其应说明的这种灾害年鉴不是现在各单灾种的统计年鉴，而是建立在大安全观及综合减灾思路下的总体性的、规律性的、有灾性重要度排序的统计分析年鉴，无疑这将对于中国综合减灾管理及减灾规律研究产生积极作用。
八、
新世纪应大力普及安全文化并扶植减灾科普媒体
与保障安全是公民的最基本权利一样，防灾自护教育更应是政府教育的职责。我们在新世纪旨在倡导一种全新的安全减灾的人生态度。安全是主体存在的一种不受威胁，没有危险的状态。新世纪的中国减灾旨在创新，不仅指要观念创新，用大安全观及综合减灾思想去调整减灾能力建设的思路，城市、社区、企业是否减灾要成为评价其工作绩效的标志及衡量尺度；要实施科技减灾创新，规范科技减灾的内容及手段，减灾目标重点是“保命”，但对于重点救灾抢险的生命线工程要做到“不中断使用”，要做到在灾害过程中体现必要保障能力。
历史的教训一再证明，我们往往年年沉痛，但由于缺少对于灾情尤其是规律的科学性总结，从而导致灾害的年年重复发生及其灾情扩大化，我们往往年年在呼唤防患于未然，但在国民中普及安全防灾文化教育的力度越来越弱。笔者以为，安全防灾与环保有共同点，不仅仅在于其社会公益性，也在于其危害的极大危险性，但灾害此环保问题来得更快，涉及面更广，更严重地影响着“人权”问题。所以，普及公众的安全文化教育不是可有可无的，而是必须要纳入政府重要议事日程中。这里无意说中国的灾祸比国外的还大，损失还重，只是希望应从可持续发展的高度去足够关注中国的国情，积极调动并要求媒体为提高公民防灾减灾意识服务。
对此不能不提及的是发生在20世纪90年代末期在安全减灾科普教育上的几件可悲的事：1999年8月国家唯一的安全生产宣传报纸《安全生产报》更名改为《××足球报》；2000年6月末国家唯一的旨在宣传综合减灾的报纸《中国减灾报》又因种种原因而停刊，几乎全部人员归入《
××妇女报》；更令人痛心疾首的是靠开明人士奋力创办十五年之久且以自负盈予的为社会关注《警钟长鸣报》也停刊于2000年末，至此虽中国还有几份自办及非主流性的安全减灾报刊，但至少说它们或区域性或单专业灾种性，使国家的安全减灾方针无法贯彻。我们在步入21世纪的时候，安全减灾丧失了最可宝贵的宣教园地将意味着什么呢？我无须作什么对比，只以为生存是人类的第一需求，21世纪的小康社会更离不开以生存为准则的安全尺度。从此种意义上讲，我建议：国家应特别关注“十五”期间安全减灾宣传及教育，至少应保证在安全与减灾上有一份国家级的报刊，否则失去的或许还要更多更惨。
畅想新世纪，我们会在回眸及反思中，加深对防灾减灾的新认识，面对不止的事故及灾害，我们不该仅仅一遍遍呼唤“不能让悲剧一再重演”，而要全力拉响防灾减灾的世纪科技文化教育的警报，愿21世纪的灾害少些吧！愿我们不要再为环境劣势哀嚎了！愿人类在用科学理性及法制去战胜灾难的致命威胁中获得平安。
*金磊
男，1957年生，现任北京市建筑设计研究院信息所所长、高级工程师、《建筑创作》杂志社主编、中国灾害防御协会副秘书长、北京减灾协会副秘书长、北京市人民政府专家顾问团顾问等职。先后发表城市防灾及综合减灾科技论文300余篇，专著十部。 |
